首页 >> 理论研讨 浅议全员能动视野下执行权分离执行模式——从某县法院“两项机制”建设谈起

作者:信息发布员   |    栏目:理论研讨    |    日期:2018-04-18    |    浏览385次

 

【论文提要】“执行难”是在当前司法实践中的一个重要现状;近年来,最高法院不断出台了关于各种司法解释和规定,各地法院也纷纷采取了各种措施,对法院执行工作进行了较深刻的改革。这些改革一定程度上有效地缓解了现实中法院执行难问题,然而,这些措施也存在局限,法院依据工作实际在全员能动视野下推行的执行权分离执行模式,在实践中也发现了一些问题,为使这一制度发挥其先进性,应当进行深入的研究。

【关键词】执行权  实施权  分权  警务化

以下正文:

 

“执行难”是在当前司法实践中的一个重要现状;近年来,最高法院不断出台了关于各种司法解释和规定,各地法院也纷纷采取了各种措施,对法院执行工作进行了较深刻的改革。这些改革一定程度上有效地缓解了现实中法院执行难问题,然而,这些措施也存在局限,法院依据工作实际在全员能动视野下推行的执行权分离执行模式,经过一段时间的实践,执行权分权制度在防止权力滥用、避免乱执行、执行乱现象以及推进执行程序公开、提高执行的效率和质量等方面发挥了明显的作用。但是,由于种种原因,在实践中也发现了一些问题,为使这一制度发挥其先进性,应当进行深入的研究。

    一、关于对执行权分权的认识  

强制执行权是国家统治权的一个方面,其权力来源于国家的统治权和国家的强制力,我认为强制执行权是行政权。来源于执行工作和审判工作的不同特点,执行工作不同于审判工作;因为执行权就是一种单纯的行政权,执行权力不应当包括裁判权,从国际上一些国家的做法也可以体现,如美国,执行机构设在法院外,如果执行权中再设有司法权,就会造成司法权执法主体的混乱。

 “执行权分权”是对当前执行制度下执行权力的一种分解,指的是执行权中包括命裁决权和实施权。裁决权是指针对执行过程中,按照民诉法和最高法院执行规定中,需要追加、变更被执行主体,中止、终结执行程序等有关实体权和程序权进行处分,由三人以上组成合议庭进行民主评议后,作出裁决的权力。实施权就是我们通常所讲的直接运用具体执行措施及执行合议庭作出的裁决的权力。

二、执行权分离运行现状  

2012年下半年法院经过充分的调研,结合法院执行工作的具体环境和实际情况,将“全员能动”和“分权制约”两项机制合二为一,做好内部的协调和沟通,就地研究解决机制建设中遇到的人员配置、车辆、办公设备等难题,保证两项机制的贯彻落实。12月份通过了《法院执行“两项机制”实施细则(暂行)》,形成了在执行权分离的基础上全面规范执行工作的文件,2013年至今,通过实践验证,自实行执行实施权与裁决权分离以来,提高了执结率,同比有明显上升;执行周期由分权前的平均4个半月缩短为4个月,提高了执行效率;案件质量明显提高;基本杜绝了暗箱操作行为很大程度上确保了执行公正,某院执行局内部设立执行启动组、查控组、处分和结案审查组。

执行窗口前移,派专人与立案部门、审判部门衔接配合,形成立、审、执协同配合机制,立案阶段引导当事人提供财产线索,填写执行信息比对表,及时发现和查控案件义务人的财产;审判阶段的承办人进一步通过庭审、谈话进一步了解、掌握案件义务人财产状况,承办法官也可通过司法查控系统查询案件义务人在金融机构的存款,并及时采取财产保全措施,为将来案件的执行打下良好的基础。

执行启动组设专人及时制作并送达执行通知书、报告财产令、被执行人财产申报表、提供被执行人财产状况通知书、各项告知书等执行启动法律文书,并及时利用司法查控系统第一时间对被执行人统一进行查询。

财产查控组及时对立案、审判阶段收集的及当事人提供的执行案件信息进行分析整理,认真研读、筛选。对信息内容模糊的,与立案、审判部门进一步沟通、核查。财产查控组又细分为三个组开展四查工作,每周二各承办人上报需要查控的单位及个人,由财产查控组及时的向需要查询的金融机构、工商、税务、房产管理部门、国土管理部门查、交通运输及车辆、船舶管理部门、保险机构、证券、期货交易、工作单位或者社会保险机构、住房公积金管理等部门进行统一查询,统一汇总,并统一反馈至各承办人。

针对本院执行局的实际情况,财产处分组的一部分职能由财产查控组实施,财产查控结束后,需对执行标的物进行委托评估拍卖、以物抵债的,在财产查控组的三个小组之间交叉进行;一部分职能由结案审查组行使,对执行启动组或财产查控组移交的执行款物,结案审查组要严格按照相关规定及时发放。对拍卖、变卖、以物抵债的财产,按照相关规定及时交付并办理相关法律手续。执行款物交接建立专门的台帐。

结案审查对移送结案的案件进行严格审查。对不符合结案条件的案件,退回相应组继续执行。在审查过程中,发现手续不全、信息录入缺漏的,要求相应组补正后方准予办理结案手续。对债务人确无财产可供执行的案件,符合终结本次执行程序条件的,及时做出裁定。裁定书应写明执行过程、终结本次执行程序的理由,告知申请执行人在发现新的财产线索后可以申请恢复执行等。结案审查组应建立程序终结案件台帐。

专门制作案件流转表,一案一表,各组之间移送案件前,应整齐卷宗,填写移送原因和移送办理事项的移送说明随卷宗一并移送。移送事项办结后,应当填写办结事项的说明。在衔接与管理中对实施过程中的期限进行跟踪管理在各节点的执行事项未在时限内完成,立即向相关组发出督促令,并报送执行机构领导。

三、执行权分离具体运作中存在的问题

(一)由于历史原因和现实因素的影响,执行人员一般理论功底较低,高素质人才较少,尤其具有“审判”功能的执行裁决组缺乏具有深厚理论知识、丰富审判和执行经验的执行法官,降低了执行程序中裁决的公正性、合理性,容易失去私权救济的最后一道“工序”。

(二)受传统执行模式的影响,对裁执分离的实施认识不统一,思想重视不够操作中执行裁决人员与执行实施人员通常是分工不分家,仍然共同执行,而使内部分权流于形式;或者实施分离,执行与裁决的衔接不够紧密,往往移送不及时、材料较凌乱、裁定周期长等,导致了裁执流程的不畅通。

(三)分离中人手不足,人员分配不平衡,尤其是在经费、装备、人员上,基层法院与其他法院相比较难以满足需要。我院配备法警实施执行警务化,设三个合议庭,这样的编制方式固然是其承担的巨大的工作量所必然要求的,基层法院难以将那么多的资源投入裁决组。但是,还是显示人员不足,案多人少,必然会影响执行权分离功能作用的正常发挥。

(四)执行权分离中缺乏配套的及时执行救济措施。执行裁决权与执行实施权分离后,相互之间形成了“指挥者”与“被指挥者”的关系,执行实施权完全是受执行裁决权的控制、监督,但在执行机构内并没有相应的组织和措施来及时监督执行裁判权,以及通过何种手段、方式来及时救济因它的误裁所造成当事人利益的损害。

(五)执行员在地方采取查封、冻结、划拨等措施,执行裁决组作出的裁定时,由于“裁判员”署名的裁定与执行员身份证明的不同、与执行员作出的一般执行措施署名的不同,以及与各地方裁执分离制度实施操作的不一致,容易引起银行、税务局、工商局等部门误会,协助配合上产生摩擦,也会引起被执行人、公司单位的不理解,增加了执行的难度。

(六)防止裁决权力扩张 在实践中,执行裁决权的行使,应严格依照法律的授权进行,不能随意扩张,防止以执行裁决权代替司法审判权,侵害当事人或案外人的诉讼权利和其他合法权益,造成看似合法形式下的违法后果。  执行法院在执行这个案件的过程中,完全是站在申请人的立场上,为了实现申请人的利益,可以不顾及违法后果。所以说,如果过分扩张执行权力,随意处分任何人的财产,会严重侵害当事人和案外人的合法利益,这样的结果只能会降低法院执法形象,所产生的后果是执行权滥用,而且是公然的滥用。

四、完善执行权分离制度实施的对策

执行权分离有助于提高执行质量和效率。执行人员都有体会,手里的案子一多,都想先办比较容易执行的案件,复杂的就想往后拖拖,可时间久了,就更不想去办了。另一方面,执行员一件案子一抓到底,不可避免的会出现一些不当做法。因此,执行分权能够起到相互制约、相互监督的作用。如果运行机制设置得当,不但不影响效率,反而会有促进作用。执行权分离机制能否发挥出积极作用,有多方面因素的影响。从实践基础出发,我认为,发挥三权分离制度的积极作用,要着重解决以下几个问题:

(一)机构设置要合理,制度上是要有保障。执行分权的关键是裁决权的行使,完善执行机构设置就要按照三权分离运行机制设立合理的机构。行使裁决权的机构和人员应当与行使实施权的机构、人员分开,专门设立裁决机构,并配备具有审判经验的法官。法院的做法是执行局行政机构不变,对全局人员进行分组,下设启动组、查控组、处分组和结案审,查控组、处分组在内设合议庭,由组长组织三名执行员或者法警行使裁决权,这样做可能节省人员,便于工作开展,但恐怕最终会导致分权流于形式。权力集中容易出问题,权力分散也同样会出问题,如果没有一套完整的、便于实际操作的规章制度,很有可能形成互相推诿、扯皮,互不负责的局面。因此,健全和完善相关制度是非常必要的。

(二)加强裁执分离规则的约束力下,界定裁决组和执行组的权限、受理范围。裁判组对内容上具有“可裁性”的执行事项、措施进行裁判,才能发挥其功能,即涉及重大实体权利的事项,如:对被执行主体变更追加,涉及制裁、处罚民事主体的决定和案外人的实体权利被纳入执行范围的情况等。而执行实施权的实施主要包括发出执行通知,实施执行措施、强制措施;对被执行人、被执行财产情况进行调查等,在决定采取这些措施时,往往会涉及出裁定等裁判性质的权力,这是执行法官根据案件的实际情况、特点,灵活运用执行手段、调解方法的结果,对于这些非重大实体权的事项,应给予其一定的“出裁定权”。如:一定数额下对被执行人财产的查询、冻结、划拨,搜查、查封、变卖、拍卖等经常性、程序性的措施,平衡裁判组和执行组的权力与任务,避免执行权力和工作量偏向一方,影响执行效率与效果。

(三)立足公正与效率的统一,灵活运用审查方式,配备专门分权联系人,保持裁判流程良性运转。制度上,根据不同执行案件的特点,制定裁决权与执行实施权简易分离的例外事项,如突发执行案件、需采取紧急措施案件、非损害实体权案件等,可以适当扩充执行实施权的权限;实践中,执行法官树立不偏不倚的执行公正与效率观,避免过分强调一方的功能而忽视另一方的作用。另一方面,审查方式上针对不同案件确定书面审查和听证审查两种方式,一般对案情简单的变更、追加被执行人和案外人异议案件采取书面审查;而对争议较大,证据交换也未能达成共识的案件则必须采取听证方式进行审查。同时,在裁决组和执行组分别配备专门的人员,进行及时整理移送材料、盖章发放裁定等辅助性工作,配合裁判法官和执行法官的工作,提高双方的效率。

(四)完善执行救济程序,对执行中的裁判行为和实施行为提供充分的救济途径和手段。

首先,建立督查组,我院目前有启动组兼任。针对执行中涉及当事人及利害关系人实体利益的裁判,债务人或第三人有权向其提出执行异议,及时纠正裁判中出现的问题。

其次,认真落实执行复议制度,将实施的执行复议制度结合实际制定规则,细化对执行裁判和实施申请复议的程序和方式,做好复议制度实施的准备工作和复议审查工作,完善执行监督制约机制;方便对两权实施中存在的问题或者执行法院的异议处理不服的,向上一级法院提起复议。

最后,借鉴和落实变更执行承办人规定,对执行中的执行实施行为,如认为执行人员消极执行,滥用执行权违法执行的,执行当事人可以向执行机构提出申请,要求执行人员实施一定执行行为等。

五、执行实施权警务化在现行执行模式下的一次“突破性”改革。

司法警察是人民法院的内设机构,受人民法院领导,执行实施权警务化并未改变法院行使执行权这一法律规定。依据《民事诉讼法》第二百零九条规定,执行工作由执行员进行。而现行立法没有对执行员应具备的条件作出明确确定,《法官法》第二条规定,这里法官不包括执行员。第四十八条规定,“对人民法院的执行员,参照本法有关规定进行管理。”可见,执行员与法官是有区别的。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第一条规定,“人民法院根据需要,依据有关法律的规定,设立执行机构,专门负责执行工作。”也未对执行机构内的执行人员身份进行规定。法律和司法解释留有余地的规定,为法警担任执行员执行案件提供了法律上的可能性。《人民法院司法警察暂行条例》第七条第六项规定,司法警察参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动。这说明最高人民法院是鼓励法警执行案件的。该条第八项规定“完成院长交办的其他任务”,该项规定为法警承担执行案件的实施权提供了具体的操作上的可能,人民法院院长完全可以依照此项规定授权法警从事执行实施工作。此外,从执行员的任命程序上看,人民法院执行员由人民法院院长任命,院长有权任命法警为执行员。

(一)执行实施权警务化为执行工作提供了一个强大的法律保障空间。根据《枪支管理法》第五条及《人民警察使用警械武器条例》第二条和第三条的规定,人民法院除司法警察外,其他任何人不得配备或使用警械和武器。执行法官配备和使用警棍、手铐等械具从根本上讲是违法的!应予以纠正。而让无权使用警械和武器的法官执行案件,既体现不出执行工作的强制力和威慑力,又无力制止抗法事件的发生。改由法警执行,上述的矛盾则可以迎刃而解。《人民警察法》第二条第二款规定,人民警察包括人民法院司法警察;第十条、第十一条规定,人民警察依照国家有关规定可以使用武器、警械;第十二条规定,人民警察可以依法行使拘留等强制措施。此外,《人民警察法》关于留置、盘问、临时约束等警察权的规定为司法警察承担具有强制性的纯执行事务工作,实施强制手段提供了法律保障。

(二)司法警察完全具有行使执行实施权的能力。为了缓解执行案件数量不断积增的现实,不少法院的法警部门除担负着正常的值庭、押解人犯、配合执行、执行拘传、拘留和送达法律文书等任务,还独立完成了大量的案件执行工作,如法院,2013年元月任命法警为执行员,在一个月的时间内,该院执行中队三名法警就执结了我县法院历年遗留下的积案8件。事实证明法警部门可以凭籍自身优势搞好执行。

(三)司法警察部门负责一切裁判后的纯执行事务。由于人员素质好,在执行工作中与当事人产生对抗时有威慑力,连续作战能力强,便于统一指挥,集中力量,快捷、集中进行执行活动,执行效率会明显提高。司法警察部门实行排期执行制度,把执行案件纳入系统 管理,实行全方位动态监控,严格在法律规定的期限内开展执行活动,避免了办理执行案件可快、可慢、也可拖的弊端。

总之,我国的执行分权改革不能一味照搬“美国模式”,将执行官设于法院外部,忽视其司法权属性,更不能像意大利等国实行法官负责执行型,使执行员没有独立的执行地位,仅根据执行法官的指令办事。 而应根据我国裁执分离运作的具体情况,结合其实施中存在的问题,遵循程序公正的原则,在执行的效率和效益的功能博弈中,逐步来设计和完善执行程序中裁执分离制度。对于任何一个国家来说,法治永远都是现实的,它要求我们立足本国的政治、法制、历史、传统、观念等客观现实,而不是好高骛远,不切实际。这种从现实出发的法治建设,一种讲求实际功效的具体法治,它要求将法治的宏观理念落实到法院工作的具体机制建设上。从法院自身资源优化、利用最大化出发,以法院内部微观工作机制建设完善为抓手,建立执行的内在合理性的主动执行模式,将能动司法理念落实到实处,无疑将能够有助于促进法院执行工作的科学发展,缓解现实中法院的执行工作压力,最终有助于推动司法工作整体发展