首页 >> 理论研讨 消费公益诉讼法律制度研究——以消费者协会的公益诉讼权为视角

作者:信息发布员   |    栏目:理论研讨    |    日期:2018-04-20    |    浏览262次

【论文提要】随着市场经济的发展,消费纠纷不断规模化,消费者权益的保护已经不能仅仅依靠消费者个人的私益诉讼来维持了,消费公益诉讼制度的作用显得越发重要。在我国,最大的消费者保护组织是中国消费者协会,新《消费者权益保护法》赋予了消费者协会诉讼主体资格,使其能够代表消费者提起消费公益诉讼是最合适不过的了。但在实践中,法律赋予的这一公益诉讼的提起却存在许多困难。本文由消费者协会的公益诉讼权利赋予的必然性引入,针对消费者协会公益诉讼存在的问题一一进行分析和解决。

 

【关键词】 消费者协会;公益诉讼;诉讼权利

以下正文:

一、消费者协会提起公益诉讼的权利概述

消费者协会的公益诉讼权利的赋予是种必然性形成的最佳选择,这种必然性不是一朝一夕就可以形成的,消费者协会自身也在提起诉讼的道路不断地探索、不断前进。其中不乏一些典型的案例:

(一)消费者协会探索提起诉讼的典型案例

1.无锡消费者协会“3元钱”公益诉讼案

2013年《消费者权益保护法》修改之前,社会各界一直在探索、建议国家尽快出台法律明确消费公益诉讼的提起主体,其中消费者协会的呼声最高。在此大背景下,出现了消费者协会作为原告提起诉讼的首例案件。案件发生在2012年的无锡市消费者协会诉火锅店案,消费者协会作为民事诉讼原告诉请法院,要求火锅店停止收取一次性餐具的强制消费费用并返还费用3元。诉讼提起后,被告接受无锡市崇安区法院的案件调解,接受原告诉讼请求,并承诺今后将尽到相关提醒义务,不再强制消费。在公益诉讼正式规定于我国法律规范后,此案起到了很好的示范作用,可以说对消费者协会作为公益诉讼原告提起诉讼的可行性进行了实践的证实。

2.江苏省常州市预付式票券集体诉讼案

另一个较典型的案例发生在江苏省常州市,因在常州宾馆购买的无截止使用日期的预付式卤菜票不能使用,消费者多次向消费者协会投诉。常州宾馆方则称此事先贴告示告知消费者于2013年11月30日前,将所有剩余卤菜票使用完毕,逾期则不能使用。以其所有手续合法合情,已起到告知消费者义务为由,拒不接受消费者退票要求或继续使用卤菜票的诉求。

2014年9月,消费者张先生作为受损害消费者代表向常州市天宁区人民法院发起诉讼,天宁区消费者协会作为支持起诉机构派员参与庭审。当年9月19日,法院作出判决,常州宾馆于判决书发生法律效力之日起10日内返还消费者卤菜票面值等同的现金。如果未按判决指定期间履行给付金额义务,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

此案虽不是由消费者协会直接提起诉讼,只是由消费者协会支持起诉,这是遵照《民事诉讼法》修改后规定的支持起诉。但消费者协会以支持为名参与到集团诉讼,也是作为探索直接提起公益诉讼道路上前进的一大步。

(二)消费者协会公益诉讼的主要权利内容

一般认为,诉讼信托理论构成了最基础的公益诉讼的理论。诉讼权利被信托给消费者协会、环境保护协会、动物保护协会等等法律规定的具体团体组织。此时的诉讼当事人不仅可以行使为实体利益提起诉讼的权利,其本身更是具有公共利益的实体利益,这也是诉讼信托理论相较其他最大的不同之处。基于多种多样的侵害消费者权益的行为的发生,消费者协会的公益诉讼权的内容也相对应的要借助不同的诉讼请求来实现。

一是消费者协会具有提起民事诉讼的权利。以消费者协会为代表的公益诉讼具备消费公益诉讼的实质,但它不是多数人诉讼,而是有法律规定某些具有法人资格的团体享有原告当事人资格的诉讼。当较大范围的消费领域侵害的公共事件发生时,或是消费者个人向消费者协会寻求帮助时,最有效的方式就是消费者协会向人民法院起诉,诉请要求停止侵害、赔偿损失,这种诉讼一般是民事诉讼。

二是消费者协会具有代理消费者提起损害赔偿的权利。寻求司法救济的最终目的是维护自身合法权益,这就离不开损害赔偿的请求权。消费者协会代消费者提起公益诉讼的权利,自然也包括代理消费者请求损害赔偿的权利。在胜诉后,也具有管理和分配损害赔偿金的权利。

公益诉讼是手段,维护消费者权益、挽回消费者损失才是目的。消费者协会组织将综合利用法律赋予的职责,对适宜的案件提起公益诉讼,优先选择维权成本相对较低、更快捷有效的手段维护广大消费者的权益。

二、消费者协会公益诉讼中存在的困难及原因分析

   一)消费者协会自身地位的尴尬

从名称上看,“协会”一词往往容易让人产生误解。一般认为,“协会”、“组织”之类大多为民间的非国家性质的组织,如高校内的学生组织或是社会中某些兴趣爱好类组织,所有权利较少甚至可以说是没有。这样就容易使权益受到伤害的消费者产生不信任感,不利于消费者协会自身职责的履行。消费者协会到底是一个什么性质的组织?它的主要职责和功能是什么?学术界对此观点不一,普通公民大多也是一知半解。消费者协会并不是具有国家强制力做后盾的国家行政机关,不具有行政权力,这在一定程度上限制了其作用的充分发挥。组织性质的模糊性,从根本上影响限制着消协保护消费者权益职能的发挥,必须从源头上进行改变。

从定位上看,消费者协会之前的定性是社会团体。实践中,消费者协会解决大多数损害消费者权益的问题时,必不可少的需要寻求行政部门的支持和协助,这说明协会本身是没有执法权的。我国现有的各级消费者协会组织由于在财政上过度依靠各级政府和一些企事业单位,这也使消费者协会的公正性受到质疑。没有强有力的公信力作支撑,自然也就无法维护权益。

(二)享有原告主体资格的消费者协会级别过高

对侵害众多消费者合法权益的行为,新修改后的《消费者权益保护法》对消费公益诉讼的原告主体有具体规定,只包括中国消费者协会总部和省、自治区、直辖市一级。这一规定明确限制了有资格提起公益诉讼的消费者协会的级别,仅限于级别较高的中国消费者协会及省、自治区、直辖市一级。换句话说这是限制了提起公益诉讼的消费者协会的范围。我国的消费者协会组织遍布全国,大到省市,小到县,各级行政区域都有它的身影,但这些低级别的消费者协会现阶段仍未赋予公益诉讼权。

我国消费者队伍庞大,侵害消费者权益纠纷数量多、范围广。按照法律规定,消费公益诉讼的提起主体仅限于中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。但据相关数据显示,这类高级别的具有资格的消费者协会全国也不过才三十几个,数量上的薄弱很难在保护消费者方面产生实际性的效用。那么,新《消费者权益保护法》对消费公益诉讼原告的新规定可能就只能停留在法律条文阶段,无法真正实践。

(三)诉讼权利的滥用

我国对消费者协会的权利内容增加的同时,也一直在限制组织的过于异化发展。作为公益性法人,消费者协会当然地不能从事与谋取经济利益有关的行为。为避免涉入不必要的消费纠纷,也为保持中立地位,组织也不得以协会名义向公众推荐商品或服务。法律规范上,这种限制集中于《消费者权益保护法》,而鲜见于其他法律规范,法律规制的不完善,也会导致消费者协会公益诉讼权的异化和滥用。

公益诉讼往往是出于代表国家、公众维护国家利益、社会利益的目的而进行,消费者协会的公益诉讼也是如此,它是国家和法律赋予的。公益诉讼在社会上影响范围颇广,如果消费者协会动辄就利用利用公益诉讼权利随意起诉,势必会造成对经营者的困扰和对司法资源的过度浪费。

我国的司法资源是有限的,消费者公益诉讼涉及到公共利益,无论案件胜败与否,都会给被诉者造成或多或少的负面影响。权力的过于集中将产生权力的滥用,消费公益诉讼的原告主体仅限于消费者协会,主体范围的过于狭隘,便极易产生诉权的滥用。权利滥用的表现之一为消费者协会维权过度,把小事化大,对原本可以不进入司法程序解决的事件也提起公益诉讼。这种过度的维权浪费了司法资源,不但无益于纠纷的解决,而且会恶化消费者与经营者之间的关系。损害维权者自身和其他消费者的合法权益,甚至可能会产生相应的法律后果。

(四)诉讼程序机制的不完善

我国消费公益诉讼法律制度还处于刚起步阶段,新法虽然赋予了消费者协会提起公益诉讼的权利,但从总体上看也只是一笔带过,在程序细节上并没有多加考虑。这就使得消费者协会在进行公益诉讼中的很多程序性甚至实体性方面,如提起条件、受案范围、举证资格、诉讼费用等容易产生模糊不清的问题。

诉讼提起条件上,新《消费者权保护法》对消费者协会的公益诉讼提起前提只规定了必须是侵害众多消费者合法权益的行为。这是一个非常笼统和模糊的概念,也并没有一个明确的标准来衡量经营者的行为是否侵害到了众多消费者。这里的“众多”,也没有明确的数额标准。消费者协会单凭借这一个条文,也就无法准确地判断何种行为能够提起公益诉讼。

在消费者权益纠纷中,被侵害的对象不仅仅是已经购买或使用商品的消费者,还包括将来可能危害到的潜在的、隐性的消费者。而究竟何种情况既损害了消费者个人的利益,也损害了社会公共利益的行为,目前无论民事诉讼法或是消费者保护法中都没有明确的规定。在法律适用和消费者维权中,易引起争议。

举证责任方面,“谁主张,谁举证”原则普遍适用于我国传统民事诉讼,诉讼原告不能举证时就要承担败诉的风险。按此原则消费者协会就应当承担起举证责任,但它毕竟不是法律关系的直接当事人,对案件基本情况没有全面的知悉,且直接当事人数量众多,这将导致调查取证上的困难。但如果由作为直接当事人的消费者承担,难度也并没有减少。消费者在经济关系中毕竟是弱者,处于劣势地位,个人取证的难度甚至会超过消费者协会。

判决效力方面,消费者协会提起公益诉讼后主要涉及的问题是:当公益诉讼胜诉,未参加诉讼的其后的消费者个人是否可以直接援引胜诉的判决要求赔偿,或是可以援引判决作为新的单独的诉讼的证据使用;当公益诉讼败诉时,其他的组织或个人是否可以针对被告再次提起诉讼。

当前,我国对消费者协会的法律规制较少,作用相对较弱,消费者协会的维权行为经常遭遇被动。强有力的消费公益诉讼制度立法上的完善会成为消费者协会职能履行的重要保障和坚强后盾,在司法实体完善的同时,我们也要关注从司法程序上加以改进。

三、消费者协会公益诉讼模式的问题解决 

    一)消费者公益诉讼原告资格的适当扩大化

1.作为原告主体的消费者协会级别适当降低

我国法治建设要求依法治国,司法保护是消费者维权的最后手段。成为原告的消费者协会级别过高却会导致诉讼成本与诉讼难度的大幅增加,主体资格限制的过窄也难以保障消费公益。笔者认为,考虑进一步放宽消费公益诉讼的原告主体范围,是积极解决消费者协会公益诉讼问题的必经之路。在条件允许下尽可能降低可以提起公益诉讼的消费者协会级别,在数量上增加消费公益诉讼的原告,也就是增加了维护消费公益更多的可能性。

2.原告资格适当扩大到其他组织及个人

我国《消费者权益保护法》规定,消费者协会和其他消费者组织是我国主要的消费维权组织。规定的同时并没有对其他消费者组织作出更多的限制,在不违反法律规定的情况下,其他组织也应当可以获得诉讼主体资格,而不应该仅限于消费者协会一家。如在房地产领域,商品房的小区消费者一般有自己群体维权组织——业主大会或业主委员会。业主大会对于组织内成员的个人情况及与房地产公司的交易情况都较为熟悉,由他们提起商品房消费者的公益诉讼具有更大的方便优势

检察机关是我国严格意义上的法律监督机关,是否可以能起公益诉讼一直以来备受争议,笔者的答案是肯定的。笔者认为检察机关作为国家机关,具有权威性和便利性,提起公益诉讼具有不争的优势,这种优势与其他组织相比,体现在举证能力、既判力、诉讼监督等方面。2000年最高人民检察院在《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》明确强调检查机关对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为可以提起诉讼,是发挥检察职能的一个方面。这说明检察机关的公益诉讼不仅不会妨碍其职能的行使,反而促进了监督职能的实践履行。

消费者个人也应当可以成为维护消费公共利益的一份子。“公益诉讼维护的是公共利益,而个人又是公共利益的最终受益者,他们理应有权利为维护涉及自身那部分的公共利益而提起公益之诉。”我国是人民当家做主的国家,每个公民在符合法律规定的情况下,都具有参与管理国家、社会事务的权利,参与的同时也是防范公权力恣意的重要途径。当侵害公共利益的行为发生,公民的参与便可充分体现在作为诉讼原告参与公益诉讼,对其他主体的诉讼权利也是一种弥补。切身利益会促使个人不余遗力地参与公益诉讼,尽可能地维护公共利益,争取最终获得利益的最大化。

(二)建立消费者协会公益诉讼的监督和约束机制

1.诉权的滥用预防机制

从一定意义上说,消费者和经营者之间是利益双赢的关系,而不应该是完全对立。对于二者之间的纠纷更多的应当是注重解决的方式,防止权利的不当使用。如果消费者协会利用公益诉讼而滥用诉权,首当其冲会增加司法成本,浪费人民法院的人力物力和财力,对我国有限的司法资源造成不必要的浪费。要防止滥用资源的不良诉讼,应该对消费者协会的公益诉讼处分权作出必要的限制,以维护稳定的诉讼秩序。

2.诉权的多方监督机制

1)个人监督

建立消费者个人对消费者协会的职能履行监督机制,立法保障对消费者协会不作为请求之诉权。当消费者协会面对大型侵害消费者公众利益,或是对消费公益诉讼支持不到位不作为时,消费者有权以个人名义行使对消费者协会的不作为请求诉权,促使消费者协会积极主动履行职责。

2)行政机关监督

建立行政机关对消费者协会的职能履行监督机制。消费者协会与行政机关之间的分工应该有助于各自角色的行使,实现优势互补。在许多情况下,消费者协会在代表消费者维护社会经济秩序、解决消费纠纷等方面扮演的角色往往比相应政府行政部门还重要。行政机关在消费者协会的监督体系中占据重要地位,也是最有效的监督。

3)社会媒体监督

建立社会媒体对消费者协会的职能履行监督机制。消费者协会内部设立专门的信息公开部门,所有相关信息公开化、透明化,让社会大众知悉提起公益诉讼的公益诉讼全过程。由此形成社会媒体舆论的压力和监督,形成会能够公平公正对待公益诉讼的社会舆论环境。

(三)完善消费者协会启动公益诉讼的程序机制

1.案前审查方面

公益诉讼作为有特定含义的概念,并不是所有的消费纠纷都适用,必须在提起公益诉讼之前对消费侵权案件进行可行性和必要性的论证。消费者协会有提起公益诉讼权利,但并不是所有的消费者协会都可以提起公益诉讼,也不是有权对所有的侵权案件都有公益诉讼权。

西塞罗说过“公益优于私益”,案前对起诉条件适格的审查,应以公共利益确实受到侵害,影响到大多数人的合法权益为起诉条件。刚实施不久的新《消费者权益保护法》,将消费者协会提起公益诉讼的条件仅有一句话:“侵害众多消费者合法权益的行为”。 只有侵害众多消费者合法权益才是消费者协会公益诉讼的前提,这里的“众多”才是关键点,并不包括“个别”、“少数”的利益受损。受侵害的的众多消费者还应当具有共同的法律问题或是事实问题,这种共同并不要求所有问题,只要有大部分共同即可。否则在诉讼中就可能会形成各执一词的困难局面。

当消费者受到不法侵害后向消费者协会投诉,协会要做的第一步是对此侵害中经营者的不法行为进行判断,判断其是否危害了社会公共利益,是否有必要提起公益诉讼。如果答案是肯定的,再进入第二步,对此不法侵害行为、行为侵害结果进行案情调查及证据收集。最后向法院提起诉讼,请求法院确认该经营者的行为违法,并要求该经营者停止违法行为。消费者协会应下设专门的审查部门,在提起公益诉讼之前对案件的起诉必要性、可能性进行审查。针对真正侵害大多数消费者公共利益的公共事件进行职能起诉。

2.诉讼请求方面

消费者协会的公益诉讼既标明了“公益”一词,那么从提起到判决执行都少不了要时时体现公益目的性。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,环境公益诉讼中,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。这与一般民事诉讼的诉讼请求并无二异。从消费公益诉讼方面出发,诉讼请求可以包括请求停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉等。在弥补受害者金钱上的损失时,可以借鉴环境公益诉讼方面适当增加承担公共服务等方式,一来可以充分体现公益性,二来也可以促使企业形成良好的经营意识,避免再犯。

3.举证责任方面

在消费公益诉讼中,消费者相对商家来说由于信息的不对等而处于不利地位,举证能力相对较弱,从保护弱者的出发点看,实施举证责任倒置是相对而言更为适宜的。作为原告的消费者协会可以只对被告的行为造成消费者利益受损的事实负举证责任,被告消费商家或服务商家则应对其为消费者所提供的商品或服务与消费者所受损害之间是否存在因果关系负举证责任。

同时,我国法律对法院依职权取证的权利有所规定:对诉讼中的程序问题及涉及公共利益的问题,法院作为审判机关可以主动依职权取证。消费者协会提起的公益诉讼明显涉及公共利益,属于法院依职权主动取证的范围。法院在消费者协会提起的消费公益诉讼中,也可以承担起主动取证查明案件真实的责任。这也是减轻消费者诉讼负担的一个方面,在公权力上给予公益诉讼更大的帮助。

4.判决效力方面

消费者协会提起公益诉讼后的判决文书方面可以只列明消费者协会为原告,一是该诉讼是以消费者协会自身名义进行,二是考虑到受到侵害事实的消费者数量可能过于庞大,一一列明的工作过于繁杂。鉴于此,为节省司法资源和成本,可以只列明消费者协会。

对于判决的上诉,一方面,公益诉讼判决作出后,被告方不服当然可以上诉。此时的原告是案件没有直接利害关系的消费者协会,而不是受害消费者本人,原告方的上诉则需要区分不同情况。消费者协会通知相关消费者案件判决结果的同时,应当告知其上诉权利。消费者如若要上诉,则需将上诉理由通知消费者并取得其同意。当然,受害消费者具有群体性,不仅仅是个人,如若消费者协会不愿上诉或是个别消费者不愿上诉,其他的消费者仍可在上诉期限内提起上诉。

另一方面,为最大可能地节约诉讼成本和司法资源,笔者认为应当建立起未起诉的利害关系人申请适用判决机制。在同一侵害大规模的消费者群体的公共事件中,如果消费者协会已经提起了公益诉讼并取得了胜诉的有利判决。之后并未参加最初的公益诉讼的受害消费者应当具有援引适用该生效判决的权利。

5.损害赔偿方面

消费者协会的公益诉讼与普通的民事诉讼不同,援引使用普通民事赔偿制度会产生不合理的后果。诉讼原告是消费者协会,与案件没有直接利害关系,诉讼请求的范围也不同,相对来说受到的限制更多,种类数量少些,包括停止侵害和损害赔偿。

消费公益诉讼胜诉后,所得的赔偿金额数往往比较大,这就涉及到赔偿金的管理分配问题。要切切实实使受害消费者得到赔偿,这就涉及到赔偿款的管理、分配问题,需要建立一套合理的赔偿金制度。笔者建议可以借鉴美国的做法,建立一个专门服务于消费公益诉讼的赔偿基金,用于缴纳公益诉讼的诉讼费用或是赔偿受害消费者。为尽量降低诉讼成本,提高诉讼效率,这个基金可以设立在消费者协会内部,由协会进行统一管理。

消费者协会作为原告参与了整个公益诉讼的全过程,对受损害消费者群体的基本情况和案件进展情况相对来说有较深入的了解,最适宜担当诉讼专项基金的管理者。在赔偿金分配时,可以根据事实情况做到合理、合情、合法地分配。为防止挪用资金的可能性,消费者协会管理分配赔偿基金的整个过程必须要受到社会各界的监督,行为公开透明化。

司法实践中,消费公益诉讼胜诉后获得损害赔偿金,消费者协会应当公告通知遭受损害的消费者,消费者在限定的时间内对自己所受损害提供证据,并以此向法院提出领取赔偿金的申请。超过规定的期限后,消费者协会整理、负责保存剩余的赔偿金。如果符合一定的使用条件,也可以将这剩余的赔偿金用作下一次提起消费公益诉讼时的诉讼费用,直接激励消费者协会行使公益诉讼权。

结语

本文通过针对消费者协会公益诉讼存在的相关问题进行了分析,由此得出结论:消费者协会的公益诉讼是我国法律建设的一大进步的同时,要看到其中存在的不少问题,既实体上也包括程序上的。消费者协会的公益诉讼问题的解决,应当加快出台相关程序细节的司法解释的步伐。从自身建设、可提起诉讼的原告适当扩大、诉讼程序机制的完善等方面,积极解决消费者协会提起公益诉讼时所面临的各种问题,构建完善“消费者协会+公益诉讼”制度。多方面多手段地构造合适的社会环境、法律环境以完善消费者协会的公益诉讼,对于我国消费者权益的保护,我国消费公益诉讼制度的构建,我国市场经济环境的良好营造都具有重大的意义。

 

 作者:民一庭  朱晓东